Parcerias para o desenvolvimento produtivo: um estudo de avaliabilidade

Abstract

As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) são uma das iniciativas do Estado brasileiro de utilização do poder de compra do setor saúde para a execução de projetos que associam o acesso a medicamentos de qualidade ao desenvolvimento do Complexo Econômico Industrial da Saúde (CEIS), o conjunto articulado de setores
industriais e prestadores de serviços que agregam as dimensões econômica e social da saúde¹. Tal iniciativa é coordenada pelo Ministério da Saúde (MS) e foi lançada em 2009 na reunião do Grupo Executivo do Complexo Industrial da Saúde (GECIS).

Trata‑se de uma estratégia que fortalece o modelo de economia racional desenvolvimentista, tendo como meta o aumento da capacidade tecnológica e produtiva industrial, com a participação ativa do Estado por meio da coordenação da iniciativa e da absorção de plataformas para fabricação efetiva de tecnologias estratégicas pelos produtores públicos para atendimento das demandas do Sistema Único de Saúde (SUS).

Cassiolato e Szapiro 2 apontam que essa iniciativa tem gerado resultados significativos, contando com a participação do capital estrangeiro na produção de insumos para o SUS. Andrade e Perini ³ e Domingues et al. ⁴ apresentam como resultados da iniciativa: a incorporação de novas plataformas produtivas nas instituições públicas; a economia nos gastos do MS na medida de redução anual de preços pelos produtores; a perspectiva de diminuição do déficit da balança comercial do Brasil no setor saúde devido à redução da importação de insumos ativos e medicamentos; a redução da vulnerabilidade do SUS em relação a medicamentos de alto valor agregado e complexidade tecnológica, sendo possível contribuir para a ampliação do acesso da população a produtos estratégicos. Soares ⁵ e Rezende ⁶ consideram ainda que as
PDP possibilitam uma ampliação do portfólio de produtos, dos nichos de atuação e do faturamento dos produtores públicos, fortalecendo‑os e ampliando seu papel na regulação do mercado.

Segundo Golgher et al. ⁷ , apesar de ser cedo para mensurar o impacto das PDP no SUS, a estratégia possui potencial de se tornar um grande marco. Para tanto, o controle, o monitoramento e a avaliação da estratégia são indispensáveis para que se atinjam os resultados almejados da iniciativa ⁸ e devem ser postos em prática de modo a verificar a eficiência da transferência da tecnologia nos projetos e evitar que a finalidade das parcerias seja desvirtuada ⁹.

Entretanto, ainda não se verifica uma avaliação sistematizada das PDP, de seus resultados e impactos. A construção e o aprimoramento das normativas dessa iniciativa ocorreram na medida de sua implantação. A primeira normativa específica foi publicada três anos depois do lançamento da estratégia, a Portaria nº 837/2012, e esta foi revisada em 2014 diante das necessidades verificadas pela governança e das recomendações dos órgãos de controle, gerando a Portaria nº 2.531/2014.

Neste sentido, um estudo de avaliabilidade pode trazer a compreensão da iniciativa implementada e auxiliar na identificação dos elementos úteis e viáveis para análise, bem como possibilitar o desenho de uma avaliação adequada¹⁰. Entende‑se por estudo de avaliabilidade a análise da medida em que iniciativas estão prontas para serem avaliadas de forma útil e sistematizada ¹⁰.  O modelo lógico é uma ferramenta útil para realizar esse tipo de estudo e tem sido utilizado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para aperfeiçoar o desenho de programas do Plano Plurianual (PPA). Segundo Cassiolato e Gueresi ¹¹ , o modelo lógico é um instrumento que permite organizar as ações de um programa ou política interligando‑as aos resultados esperados, servindo “como um organizador para desenhar
avaliação e medidas de desempenho, focalizando nos elementos constitutivos do programa e identificando quais questões devem ser colocadas para avaliação e quais medidas de desempenho são relevantes”. Embora seja usualmente empregado na avaliação ex-ante de programas, a sua aplicação ex-post também tem sido realizada¹¹.

Assim, este artigo apresenta um estudo de avaliabilidade das PDP, elaborado por meio de modelos lógicos sobre o problema que as PDP buscam enfrentar, os componentes estratégicos e operacionais da iniciativa. Esse estudo tem o propósito de ampliar a compreensão sobre o desenho dessa estratégia e promover a estruturação de um processo avaliativo para o seu aprimoramento.

MÉTODO
Este estudo fundamentou‑se na abordagem qualitativa e na adaptação da metodologia apresentada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em Nota Técnica de Cassiolato e Gueresi ¹¹.

Primeiramente, foi realizada busca e análise de normativas e publicações referentes às PDP no portal do MS (www.saude.gov.br/deciis), no Google Acadêmico e na Biblioteca Virtual em Saúde. Para tal, foram utilizadas as seguintes questões: (1) qual o problema que as PDP se propõem a enfrentar?; (2) quais suas principais consequências?; (3) quais as causas mais importantes?; (4) qual o objetivo, o público‑alvo e os beneficiários das PDP?; (5) quais ações compõem as PDP e a finalidade destas?; (6) quais os produtos previstos para cada ação?; (7) quais os resultados esperados e quais se pretende alcançar no período do PPA?; (8) como as ações e produtos contribuem para alcançar os resultados?; e (9) quais os fatores de contexto que podem afetar o desempenho das PDP?

O resultado desta análise orientou a construção, por meio de desenhos no Microsoft Power Point, de três modelos lógicos que têm como base o Planejamento Estratégico Situacional (PES): (a) explicação do problema; (b) referências básicas das PDP; e (c) estruturação das PDP para alcance dos resultados; fundamentados nas respostas das questões 1 a 3, 4, e 5 a 9, respectivamente. O terceiro modelo foi composto pelos elementos da estrutura lógica (recursos, ações, produtos, resultados
intermediários e final e efeitos) associados às fases do processo de estabelecimento das parcerias e às dimensões de gestão do Octógono da Inovação (estratégia, liderança, relacionamento, cultura, pessoas, processos, estrutura e funding)¹².

O Octógono da Inovação, um instrumento proprietário da Innoscience ‑ Consultoria de Gestão da Inovação 12 , foi utilizado para subsidiar a construção deste terceiro modelo uma vez que as PDP são consideradas uma iniciativa inovadora na gestão pública federal. Os modelos construídos foram apresentados a três gestores e pesquisadores com experiência na temática das PDP, que discutiram as adequações e as inclusões pertinentes. Para validação do terceiro modelo, realizou‑se também o teste de consistência e a análise de vulnerabilidade.

O teste de consistência compreendeu a análise de hipóteses sobre a estruturação das PDP para alcance dos resultados esperados. Para as ações desse modelo, foram feitas apostas na forma de “se ... então” articulado com os produtos, resultados intermediários e final¹¹.

Na análise de vulnerabilidade, foram verificadas eventuais fragilidades nessas apostas, ou seja, nas ações para alcance dos resultados. Tal análise foi realizada a partir da identificação de condições de invalidação de cada aposta, da verificação da probabilidade de ocorrerem e do impacto gerado se ocorressem¹¹. A probabilidade e o impacto foram graduados, na percepção dos autores, em uma escala simples de alto, médio e baixo. Identificada vulnerabilidade a uma condição de invalidação, foram definidas ações preventivas ou de controle.

Em seguida, foram elaborados indicadores de monitoramento e avaliação das PDP, e caracterizados pela sua denominação, conceito, método de cálculo e fontes de verificação, conforme adaptação do modelo utilizado pela Rede Interagencial de Informações para a Saúde segundo os “Indicadores básicos para a saúde no Brasil: conceitos e aplicações” de 2008 da Organização Pan‑Americana da Saúde.

RESULTADOS E DISCUSSÃO
Na busca documental realizada, não se identificou a construção ex-ante pelo MS da árvore de problemas, da matriz lógica e do modelo lógico relacionado às PDP. A elaboração ex-post do modelo lógico de explicação do problema auxiliou na visualização dos elementos ensejadores de criação das PDP, possibilitando identificar o
problema principal e seus descritores e verificar a interação entre as suas causas e consequências (Figura 1).

 

O problema central que as PDP buscam enfrentar refere‑se às dificuldades de garantia de acesso a tecnologias estratégicas. Este é talvez o desafio mais complexo a ser enfrentado pelos setores público e privado e organizações não governamentais envolvidos na oferta de medicamentos^13. Para dar precisão a esse problema e demonstrar a sua dimensão, identificam ‑se três descritores principais: (1) altos gastos em saúde: somente em 2015, as transferências diretas do Fundo Nacional de Saúde e fundo a fundo para Estados e Municípios atingiram cerca de R$ 73,6 bilhões 14 , o que representa um aumento de 79,3% em relação a 2009; (2) CEIS pouco desenvolvido no Brasil: déficit da balança comercial em saúde mostra‑se expressivo e crescente, sendo que, em 2009, era de US$ 7,2 bilhões e atingiu o patamar de US$
11,5 bilhões em 2014 15 ; especificamente na cadeia produtiva farmacêutica, o déficit teve aumento de US$ 4,8 bilhões de 2009 a 2014 16 ; e (3) reduzida ou nula disponibilidade de alguns produtos essenciais, apesar dos crescentes investimentos na assistência farmacêutica: como exemplo, cita‑se o desabastecimento em 2013 da L‑asparaginase, usada no tratamento pediátrico da leucemia linfoide aguda e de linfoma não Hodgkin, como evidenciado na prática profissional da primeira autora no MS.

Como demonstrado na Figura 1, esse problema de falta de garantia de acesso a tecnologias estratégicas está relacionado a múltiplas causas, que podem ser associadas a três questões principais que muitas vezes se sobrepõem: (a) situação de saúde e assistência; (b) base inovativa, tecnológica e produtiva nacional; e (c) gestão de recursos públicos e avanços tecnológicos.

Quanto às consequências do problema, estão relacionadas a fatores que interferem na sustentabilidade dos sistemas de saúde: deficiências do desenvolvimento econômico e social, regulação do mercado, desabastecimento, redução da oferta e do acesso da população a medicamentos e o agravamento das situações de saúde.
No segundo modelo lógico, é apresentado o que foi feito para solucionar esse problema, ou seja, a formulação da estratégia, as referências básicas das PDP, apresentando o problema e seus descritores, os objetivos, o público‑alvo e os beneficiários da iniciativa (Figura 2).

Os objetivos das PDP estão relacionados principalmente à ampliação de acesso da população a produtos estratégicos, ao desenvolvimento do CEIS no Brasil e à economicidade para a Administração Pública.

Para alcance desses objetivos, tem‑se como público‑alvo os atores relacionados à cadeia produtiva farmacêutica: os produtores públicos, responsáveis pela absorção de tecnologia e fornecimento de medicamentos ao MS, as empresas farmacêuticas capacitadas para a transferência de tecnologia e as farmoquímicas envolvidas no desenvolvimento dos insumos ativos no Brasil.

Como beneficiários dessa estratégia, identificam‑se o Estado brasileiro, ao absorver a tecnologia, poder empregá‑la, disseminá‑la e obter o medicamento a preços menores; o setor produtivo, ao fornecer o produto em larga escala e poder se desenvolver; e a população brasileira, ao ter assegurado o abastecimento do SUS¹⁸.

O terceiro modelo lógico construído refere‑se à estruturação da iniciativa para alcance dos resultados e demonstra como fazer para a iniciativa das PDP funcionar. Esse modelo é composto por oito componentes que explicam a teoria das PDP e são úteis para nortear os processos de avaliação e aprimoramento da estratégia (Figura 3). 

No primeiro componente desse modelo, está assinalada a maior relevância das dimensões do Octógono da Inovação em cada parte do processo de gestão das PDP: (a) estrutura refere‑se à adequação dos produtores públicos e privados para as ações de transferência e absorção de tecnologia; (b) processos está relacionado às ações
de análise dos projetos e de gestão e monitoramento das parcerias; (c) pessoas e cultura perpassam todas as fases e ações por serem o instrumento de execução das PDP; (d) relacionamento e liderança estão envolvidos desde a articulação dos parceiros para elaboração da proposta até a finalização da parceria; (e) estratégia refere‑se às fases iniciais, nas quais os gestores do MS definem a lista de produtos estratégicos, e a alta administração dos produtores públicos e privados identificam, nessa lista, os produtos que mais se adequam ao direcionamento das empresas para o estabelecimento de um projeto; e (f) funding que trata dos investimentos necessários para a
execução dos projetos, tais como aquisição de equipamentos e adequação fabril, utilizando os recursos do fornecimento do produto ao SUS.

Os recursos envolvidos nas PDP são o segundo componente do modelo lógico. Nas fases iniciais de planejamento e negociação da parceria são, em sua maioria, não orçamentários. A partir da implementação do projeto e desenvolvimento do produto, são orçamentários visto que a sustentabilidade das parcerias está associada ao
uso do poder de compra do setor saúde.

As cinco fases em que as PDP foram estruturadas representam o terceiro componente do modelo lógico, as quais incluem uma série de ações interdependentes e consecutivas que estão apresentadas no quarto elemento do modelo: fase prévia – definição da lista de tecnologias estratégicas pelo MS, com o apoio do GECIS, e
fomento à apresentação de propostas; fase I – submissão da proposta, análise pelas instâncias de avaliação e, em caso de aprovação, celebração do termo de compromisso entre o MS e o produtor público; fase II – implementação do projeto; fase III – transferência e absorção da tecnologia de forma efetiva e celebração do contrato de aquisição do produto entre o MS e o produtor público; e fase IV – internalização de tecnologia em condições de produção no Brasil e de portabilidade tecnológica pelo produtor público¹⁷. Por todas essas fases, perpassam as ações de monitoramento realizadas pelo MS e pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) no âmbito dos Comitês Técnico Regulatórios.
Todas essas ações visam alterar as causas críticas do problema e geram produtos ¹¹ aos beneficiários das parcerias. Tais produtos estão indicados no quinto componente do modelo e incluem estruturas e processos organizados nos produtores públicos, medicamentos desenvolvidos e disponibilizados com qualidade e segurança garantidas.
Em decorrência desses produtos, os resultados intermediários, sexto componente do modelo, refletem mudanças nas causas do problema nos aspectos econômicos e sociais, tais como: melhor gestão dos recursos públicos, maior capacitação produtiva e tecnológica nacional e aumento da oferta de produtos estratégicos.
Tais resultados conduzem ao sétimo elemento do modelo: ao resultado final esperado, objetivo macro das PDP, que reflete a mudança no problema, ou seja, a ampliação do acesso da população a produtos estratégicos. Tanto os resultados intermediários quanto o final estão associados aos objetivos da iniciativa, representados no modelo lógico das referências básicas das PDP, e a quatro metas do PPA 2016‑2019, quais sejam:
(a) reduzir, anualmente, o preço médio das aquisições de PDP; (b) ampliar de uma para nove as internalizações de tecnologias no SUS por PDP; (c) iniciar pelo menos quatro projetos de parcerias de pesquisa, desenvolvimento e inovação; e (d) desenvolver ou absorver, através de PDP, oito novos medicamentos¹⁹.

Há ainda os efeitos decorrentes dos resultados que estão apresentados no oitavo componente do modelo e que podem estar diretamente relacionados a eles (impactos), tais como garantia do direito fundamental à saúde e o desenvolvimento do CEIS; ou ser efeitos indiretos, como a diminuição do déficit da balança comercial em saúde e da vulnerabilidade do SUS.

O último componente do modelo refere‑se aos fatores relevantes de contexto que podem favorecer o desenvolvimento das ações (fatores favoráveis), como o apoio e trabalho em rede dos setores produtivo e governamental, ou interferir negativamente, comprometendo‑as (fatores desfavoráveis), como a restrição orçamentária e a
falta de compromisso dos executores da iniciativa.

Os resultados da validação deste terceiro modelo lógico estão consolidados na Tabela 1, incluindo as apostas formuladas para cada ação do modelo; as condições de invalidação, a probabilidade de ocorrerem, o impacto e a vulnerabilidade associados; e as ações preventivas ou de controle formuladas para essas condições. Essa análise
aplica‑se à verificação de eventuais pontos frágeis das ações das PDP que afetariam o alcance dos resultados pretendidos. 

A atividade de transferência de tecnologia é complexa e seu sucesso depende de uma série de fatores: capacidades de absorção e gerenciais, modos de transferência e habilidade de desenvolvimento de capacidades tecnológicas ²⁰.

Dessa forma, o estabelecimento de indicadores, tanto de monitoramento quanto de avaliação, é importante para controle das PDP. Estes indicadores foram elaborados com base no terceiro modelo lógico e estão demonstrados na Tabela 2.

Os indicadores para monitoramento envolvem sete indicadores de produtos e servem para verificar o quanto as ações executadas para implementação das PDP têm gerado produtos previstos.

A taxa de competitividade por tecnologia está relacionada aos produtos: tecnologias estratégicas mapeadas e constantes em lista publicada no Diário Oficial da União e projeto com a proposta de PDP protocolado no MS. Com esse indicador, é possível monitorar a qualidade da lista de produtos estratégicos, identificando as tecnologias
que devem ser objeto de outras iniciativas.

A taxa de aprovação de propostas relaciona‑se à fase I do processo de estabelecimento das parcerias e fornece subsídio para o monitoramento da qualidade dos projetos ao se mensurar quanto das propostas teve aprovação de mérito pelas instâncias de avaliação. Segundo a Portaria nº 2531, os critérios de mérito consideram o atendimento do projeto às diretrizes da normativa, a consonância dos objetivos às políticas públicas de saúde, a adequação do cronograma à complexidade tecnológica e aos requisitos sanitários, a racionalidade dos investimentos, o respeito à propriedade intelectual, o grau de integração produtiva, a economia prevista para o SUS, o
planejamento de capacitações, a relevância da parceria para reduzir a vulnerabilidade do SUS e contribuir para o desenvolvimento, a insuficiência de fabricação nacional do produto e a capacidade produtiva e intelectual dos produtores.

Para analisar a efetividade e a otimização das ações do projeto, foram propostos dois indicadores que se referem aos produtos das fases II, de implementação do projeto, e III, de transferência de tecnologia. O primeiro deles relaciona as fases concluídas e a capacidade de realizar as atividades do projeto, requerendo supervisão local nos
produtores públicos e privados. O segundo inclui a variável tempo, auxiliando no monitoramento da execução do processo conforme cronograma estabelecido. Para verificação da ação de adequação fabril relacionada a essas fases, foi também proposto o indicador de proporção de produtores que adotam boas práticas de fabricação.
Na perspectiva econômica, sugeriu‑se um indicador que mensura o grau de aplicação do poder de compra do MS nas PDP, considerando os valores investidos na aquisição de produtos objetos da iniciativa e a totalidade investida em medicamentos para a assistência.

Associado à fase IV, de internalização de tecnologia, e ao último produto do modelo lógico, relatório de encerramento, incluiu‑se o indicador que analisa a distribuição percentual de projetos concluídos em relação à totalidade de PDP.

Os indicadores para avaliação envolvem seis indicadores de resultados intermediários e um indicador de resultado final e têm o propósito de auxiliar a governança com informações sobre os resultados pretendidos com as PDP (componentes Resultados Intermediários e Final da Figura 3).

Os indicadores de resultados intermediários, índice de adesão de produtores públicos e privados às PDP e taxa de rejeição de produtos estratégicos, auxiliam na mensuração de alcance do resultado “instituições públicas e entidades privadas interessadas no estabelecimento de parcerias”. Permite, pois, a avaliação do impacto da lista de produtos estratégicos e da iniciativa de PDP para atrair o setor produtivo a executar projetos de alto risco tecnológico.

Os indicadores que verificam a evolução da oferta de medicamentos e o quanto de medicamentos da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) é coberto pela lista de produtos estratégicos estão associados à avaliação do fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico, bem como ao atendimento das necessidades de saúde da população brasileira.

O alcance da racionalização do poder de compra do Estado pode ser avaliado por meio do indicador de economia do MS com as PDP, o qual indica a diferença, em termos monetários, entre aquisições do mesmo produto antes e durante a parceria devido à redução anual de preços prevista no contrato de transferência de tecnologia.

Por último, foi proposto um indicador de resultado final que fornece subsídios para avaliar a contribuição das PDP para a ampliação do acesso da população a produtos estratégicos por meio do cálculo do percentual de pessoas tratadas com medicamentos objetos de parcerias em relação ao ano anterior ao projeto.

CONCLUSÃO
Os modelos lógicos construídos com base no PES demonstraram que as ações das PDP estão organizadas de modo a gerar produtos e resultados. Há objetivos definidos, beneficiários e público alvo. Tais modelos compõem o estudo de avaliabilidade, cujos resultados revelaram que as PDP se encontram normatizadas de modo a permitir a realização de avaliações sistematizadas.

Os modelos lógicos e os indicadores propostos podem auxiliar a governança na avaliação das parcerias com o propósito de verificar o desempenho das PDP e o alcance dos produtos e resultados. Embora ainda possa ser cedo para mensurar o impacto da iniciativa, é possível e recomendável a estruturação de uma avaliação a partir dos modelos construídos, congregando os aspectos econômico e social.

Vale ressaltar, entretanto, que os modelos lógicos são modelos de inteligência estratégica que exigem permanente acompanhamento do ambiente, portanto, devem ser revisados periodicamente, verificando seus pressupostos, uma vez que mudanças podem ocorrer e afetar a estrutura lógica, bem como o desempenho ¹¹ das PDP.

As ações identificadas para as condições de invalidação podem também subsidiar o gerenciamento das PDP de forma a antever e controlar pontos frágeis que afetariam o processo de transferência e absorção de tecnologia pelos produtores e o atingimento das metas. 

Os indicadores de monitoramento e avaliação formulados dão suporte à tomada de decisão e permitem a sua divulgação em painel no portal eletrônico do MS, podendo, inclusive, ser abrigado em plataformas existentes, a exemplo da Sala de Apoio à Gestão Estratégica do MS. Tal medida corresponde a um sistema de acompanhamento para a sociedade que possibilita a transparência das ações e o almejado controle social. Recomenda‑se que, a partir deste estudo, seja conduzida a avaliação da estratégia de forma a verificar os resultados apreendidos e as melhorias necessárias, buscando a sustentação das PDP como política de Estado.